Sanzioni doganali: il principio di proporzionalità, la sanzionabilità dei singoli e il concorso formale (Il Doganalista, febbraio 2017)

Il nuovo Codice doganale dell’Unione rimette agli Stati membri l’emanazione delle norme sanzionatorie in materia doganale, obbligando il legislatore nazionale al rispetto del principio di proporzionalità delle misure punitive rispetto alle violazioni commesse.

A tale scenario mal si adatta l’interpretazione dell’Agenzia delle dogane, che impone agli Uffici periferici l’applicazione dell’art. 303 Tuld su ogni “singolo” contenuto nella dichiarazione doganale.

Resta confermata l’applicazione del c.d. concorso formale per il soggetto che ha compiuto più violazioni della medesima disposizione.

Il principio di proporzionalità

Ben prima dell’entrata in vigore del nuovo codice unionale, la Commissione europea, con la proposta di Direttiva 13 dicembre 2013, n. 2013/0432, ha individuato le linee di un dettagliato sistema sanzionatorio, applicabile all’intero territorio dell’Unione.

La proposta di Direttiva, recependo i fondamentali principi espressi dalla Corte di Giustizia, prevede che, nello stabilire il tipo e il livello di sanzioni per le infrazioni doganali previste a livello comunitario, i singoli Stati sono tenuti a valutare le concrete circostanze in cui è avvenuta la violazione come, ad esempio, la gravità.

In particolare, la gravità della violazione e la natura dell’infrazione commessa sono alla base del c.d. principio di proporzionalità delle sanzioni amministrative, il quale mira a garantire che i provvedimenti sanzionatori non superino la misura di quanto appaia assolutamente necessario al conseguimento dell’obiettivo da raggiungere.

Come già affermato dalla Corte di Giustizia, infatti, “in mancanza di armonizzazione della normativa dell’Unione nel settore delle sanzioni applicabili in caso di inosservanza delle condizioni previste da un regime istituito da tale normativa, gli Stati membri possono scegliere le sanzioni che sembrano loro appropriate.

Essi sono tuttavia tenuti a esercitare la loro competenza nel rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi generali e, di conseguenza, nel rispetto del principio di proporzionalità”.

Nella disciplina nazionale applicabile in via generale a tutte le sanzioni amministrative, il legislatore ha codificato il principio di proporzionalità all’art. 7 del D.Lgs. n. 472/1997, stabilendo che “Nella determinazione delle sanzioni si ha riguardo alla gravità delle violazioni”.

Al fine di evitare manifeste sproporzioni tra l’entità del danno e la sanzione irrogata, il quarto comma del medesimo articolo dispone che “qualora concorrano circostanze che rendono manifesta la sproporzione tra l’entità del tributo cui la violazione si riferisce e la sanzione, questa può essere ridotta fino alla metà del minimo”.

Come chiarito dalla Corte di Cassazione, tale norma, che consente di ridurre la sanzione fino alla metà del minimo edittale, è espressione del principio generale di proporzionalità e si applica, in mancanza di specifiche eccezioni, a ogni genere di sanzioni.

Tale orientamento è stato recentemente ribadito dai giudici di legittimità, i quali hanno chiarito che “sebbene gli Stati membri possano adottare sanzioni per l’ipotesi di inosservanza di obblighi miranti a garantire la corretta riscossione dell’imposta e a evitare la frode, queste ultime non devono, nondimeno, eccedere quanto necessario al raggiungimento dello scopo perseguito”.

Secondo la Corte, inoltre, spetta al giudice nazionale verificare che l’importo della sanzione irrogata dall’Amministrazione finanziaria non ecceda quanto necessario per conseguire gli obiettivi consistenti nell’assicurare l’esatta riscossione dell’imposta e, in tal caso, disapplicare la norma.

Nella disciplina doganale, tuttavia, il principio di proporzionalità non sembra integralmente rispettato. E invero, l’art. 303 Tuld, punisce, dal primo comma, con la sanzione amministrativa in misura fissa le violazioni, anche di carattere esclusivamente formale, relative alle difformità di qualità, quantità, e valore che non comportano un danno all’Erario.

Inoltre, se l’inesatta indicazione del valore comporta la rideterminazione dei diritti di confine, si applica la sanzione più grave prevista dal terzo comma, che costituisce un’aggravante del primo comma e trova applicazione qualora i diritti di confine complessivamente dovuti, secondo l’accertamento, siano maggiori di quelli calcolati in base alla dichiarazione e la differenza superi il 5%.

Non può non evidenziarsi, infine, l’estrema gravità delle sanzioni introdotte proprio dal terzo comma dell’art. 303 Tuld.

L’attuale formulazione della norma, infatti, prevede che per violazioni comportanti un recupero pari o superiore a 4.000 euro, la sanzione minima irrogabile sia di 30.000 euro, punendo assai gravemente, nel valore edittale minimo, il mancato pagamento di importi anche assai limitati e violando chiaramente il principio di proporzionalità previsto dall’ordinamento comunitario.

La sanzionabilità dei singoli

Alla già sproporzionata previsione in materia sanzionatoria deve aggiungersi una ancor più punitiva interpretazione della norma ad opera dell’Agenzia delle dogane, che ha provocato gravi ripercussioni sulla operatività aziendale di molte imprese del settore coinvolte in accertamenti ad opera degli Uffici locali.

Com’è noto, infatti, l’Agenzia delle dogane, con la nota 9 febbraio 2015, n. 16407, si è espressa sull’applicazione dell’art. 303 Tuld, affermando la tesi secondo la quale, in caso di dichiarazione doganale contenente più “singoli prodotti”, le sanzioni previste dalla norma si riferirebbero a ciascun “singolo” contenuto in essa.

Ad avviso delle Dogane, pertanto, ciascun elemento della dichiarazione deve essere separatamente considerato sia nella determinazione di maggiori diritti doganali accertati che ai fini sanzionatori, senza alcuna possibilità di effettuare compensazioni, anche qualora la liquidazione dei tributi a seguito dell’accertamento evidenzi, addirittura, un credito dell’operatore nei confronti delle Dogane.

La tesi prospettata dall’Agenzia muove da una lettura parziale dell’art. 198 del Reg. CEE n. 2454/93 (in vigore fino al 30 giugno 2016), ora trasfuso nell’art. 222 del Regolamento di esecuzione 2015/2447, di seguito, Re), ai sensi del quale le indicazioni relative a ciascun articolo, contenuto in una dichiarazione, sono considerate dichiarazioni separate.

Si tratta di un’interpretazione che lascia spazio a perplessità, posto che la norma non è contenuta nel contesto dei criteri di applicazione delle sanzioni, in relazione ai quali – come si è rilevato – il legislatore comunitario ha riservato agli Stati membri la disciplina delle sanzioni in materia di violazioni doganali.

Inoltre, il legislatore nazionale e l’amministrazione doganale non hanno piena libertà di valutazione, giacché devono rispettare il diritto dell’Unione e i suoi principi generali di proporzionalità tra sanzione irrogata e gravità del danno arrecato all’Erario.

Ed è proprio con riguardo a quest’ultimo principio che la posizione dell’Agenzia (che ritiene ciascun singolo come autonoma dichiarazione suscettibile a sanzione) non può essere condivisa.

Al riguardo, la giurisprudenza di merito, con costante indirizzo, ha rilevato come l’art. 198 d.a.c. (ora art. 222, Re) integri una norma di tipo sostanziale, non applicabile in materia di sanzioni doganali, integralmente disciplinate dalla normativa propria di ciascuno Stato. E invero, l’art. 198 d.a.c., in base al quale nel caso in cui in una dichiarazione doganale vi siano più singoli le indicazioni relative a ciascun singolo si considerano una dichiarazione separata, si applica solo per ciò che attiene la liquidazione e l’accertamento dei diritti doganali, ma l’aspetto sanzionatorio, per espressa delega del Legislatore europeo, è rimesso alla normativa dei singoli Stati membri.

È evidente, pertanto, che l’interpretazione della norma operata dall’Agenzia delle dogane risulta in netto contrasto con il principio ora imposto dall’art. 42, cdu.

In ambito nazionale, infatti, le sanzioni doganali sono contestate in maniera non proporzionale ma per scaglioni, e per di più applicate per ”singoli prodotti” contenuti nelle dichiarazioni doganali.

Sebbene in più occasioni la giurisprudenza (nazionale e comunitaria) abbia chiarito il principio di proporzionalità della sanzione, la previsione normativa non ha mai trovato espressione nella previgente disciplina doganale.

Il nuovo Codice unionale, al contrario, recependo gli indirizzi giurisprudenziali comunitari, all’art. 42 cdu, obbliga gli Stati membri a punire le violazioni della normativa doganale con sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive.

Il legislatore nazionale, pertanto, nell’individuare le misure punitive di propria competenza, deve salvaguardare il principio di proporzionalità rispetto alla gravità della violazione commessa.

Il concorso formale

Una importante mitigazione al rigido sistema sanzionatorio, riconosciuta dall’Agenzia delle dogane, è prevista dell’art. 12 del D.Lgs. n. 472/1997. La norma si applica nel caso in cui, con un’unica azione od omissione, si commettano diverse violazioni della medesima disposizione.

In tale ipotesi, deve essere applicata un’unica ammenda (c.d. cumulo giuridico) pari alla sanzione che dovrebbe infliggersi per la violazione più grave, aumentata da un quarto al doppio.

In base a tale esimente, il dichiarante incorso in errore con la sottoscrizione della dichiarazione doganale contenente più “singoli” (unica azione) violando più norme tributarie può, quindi, beneficiare del cumulo giuridico e vedersi così applicata esclusivamente la sanzione per la violazione più grave, contenuta in un “singolo”, aumentata da un quarto al doppio.

La somma delle sanzioni risultante dall’applicazione del cumulo giuridico potrà poi essere oggetto di ulteriore riduzione a un terzo, in caso di definizione agevolata, ai sensi dell’art. 17, comma 2, del D.Lgs. n. 472/1997.

Da ultimo, è opportuno evidenziare come, con successiva nota del 20 febbraio 2015, prot. 23061/R.U., l’Agenzia ha ricordato che, a seguito di quanto disposto dell’art. 20, comma 4, della Legge n. 449/1997 gli operatori possono, entro 90 giorni dall’effettuazione dell’operazione doganale, prima che siano iniziati accertamenti in relazione a essa, presentare istanza spontanea di revisione dell’accertamento, ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. 8 novembre 1990, n. 374, beneficiando dell’integrale non applicazione delle sanzioni amministrative e degli interessi.

Tali agevolazioni, riconosciute a livello centrale dall’Agenzia delle dogane, devono essere applicate dagli Uffici locali in sede di determinazione delle sanzioni anche, se necessario, su successiva istanza di parte.

Contrariamente alla piena armonizzazione che vige nell’ambito sostanziale della normativa doganale, il regime sanzionatorio può differire notevolmente in relazione ai singoli Paesi membri.

Nel nuovo impianto normativo, in vigore dal maggio del 2016, il legislatore unionale ha codificato alcuni importanti principi generali, pur demandando (ancora una volta) la determinazione delle sanzioni alla normativa interna di ciascun Stato membro. Tale decisione priva gli operatori del settore di una codifica comunitaria delle sanzioni in materia doganale più uniforme e paritaria.

L’analisi comparata dei sistemi sanzionatori, in vigore nei diversi Stati membri, infatti, rileva che la medesima infrazione doganale riceve 28 diversi trattamenti punitivi a seconda del luogo in cui sia commessa.

Le differenze fra i diversi regimi giuridici sono particolarmente rilevanti, basti pensare che neppure la natura delle sanzioni è condivisa dagli ordinamenti nazionali. Alcuni Stati membri prevedono sanzioni sia penali che amministrative, altri, invece, soltanto di carattere penale.

L’emanazione del nuovo impianto normativo in materia doganale poteva rappresentare un’importante opportunità per codificare a livello unionale la disciplina sanzionatoria. Il legislatore comunitario, tuttavia, ha confermato il precedente orientamento, attribuendo agli stati membri la competenza esclusiva nella scelta delle misure punitive, pur imponendo (e codificando) il rispetto del principio di proporzionalità.

L’adozione di un quadro normativo comune per la regolamentazione delle sanzioni in materia doganale rappresenta un passaggio determinante del processo di istituzione della Dogana Unica Europea. L’armonizzazione del sistema sanzionatorio consentirebbe, infatti, il rispetto uniforme delle norme all’interno dell’Unione doganale, evitando che la difformità dei sistemi possa alterare le regole della concorrenza e svantaggiare parte degli operatori economici europei, provocando distorsioni del traffico all’interno del mercato unico.

Massimo Monosi – Avvocato in Genova e Milano – Armella & Associati, Studio legale

 

Pubblicato sulla rivista bimestrale “Il Doganalista” – febbraio 2017 

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