Contestazioni sull’origine preferenziale e segnalazione Olaf

Sempre più spesso le contestazioni in materia di origine della merce scaturiscono da indagini dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (Olaf).
Alcune recenti pronunce della Commissione tributaria provinciale di Milano meritano particolare interesse perché, in controtendenza rispetto a un indirizzo della Corte di Cassazione, affermano che il semplice richiamo alle risultanze di un’indagine Olaf, senza che la relativa documentazione e la relazione conclusiva siano allegati al provvedimento impositivo, non legittima l’Amministrazione alla rettifica dell’accertamento.
Le sentenze della Commissione tributaria provinciale di Milano, 2 ottobre 2015, nn. 7774, 7775, 7776, affrontano in maniera chiara due aspetti di grande interesse: l’efficacia (nell’ordinamento europeo e italiano in particolare) delle indagini Olaf e la necessità della loro allegazione nella fase procedimentale o processuale.

La vicenda trae origine da una verifica documentale eseguita nei confronti di un operatore dei trasporti internazionali, in relazione ad alcune partite di elementi di acciaio importate dalle Filippine. L’Agenzia delle dogane aveva contestato allo spedizioniere e all’importatore l’origine della merce, ritenendo che i beni fossero stati realizzati a Taiwan e non nelle Filippine, come dichiarato in sede di importazione, con conseguente applicazione del dazio previsto per le merci taiwanesi, del dazio antidumping istituito dal Regolamento UE 20 maggio 2005, n. 771, nonché delle corrispondenti sanzioni.

La Dogana, in particolare, aveva sostenuto la falsità delle dichiarazioni di origine, richiamando, a supporto delle proprie rettifiche, gli indizi provenienti da un’indagine Olaf, che avrebbero consentito di accertare come i beni fossero di provenienza taiwanese e non filippina. E invero, atteso che attraverso la collaborazione delle Autorità filippine, l’Olaf aveva conseguito informazioni sulle ditte produttrici della merce, al termine dell’indagine vi erano, per l’Amministrazione, elementi sufficienti per dimostrare come i prodotti  avessero subito un transhipment in territorio filippino per finalità meramente elusive del dazio antidumping.

Per la Dogana, pertanto, la documentazione acquisita dall’Ufficio antifrode presso l’Amministrazione filippina consentiva di dimostrare che gli elementi di fissaggio in acciaio non erano stati prodotti nelle Filippine, ma in Taiwan, e che il trasbordo nel porto filippino, avvenuto prima che i prodotti fossero definitivamente esportati verso l’Europa, aveva quale unico fine l’elusione del gravoso dazio antidumping previsto per i prodotti taiwanesi.

 

La valenza dei risultati Olaf

Una sentenza della Corte di Cassazione (Cass., sez. V,13 marzo 2013, n. 6238) aveva suscitato un ampio dibattito sulla natura delle valutazioni espresse dall’Olaf all’esito di un’indagine internazionale finalizzata alla verifica dell’origine doganale della merce importata. In quella vicenda, la Corte di Cassazione aveva rigettato il ricorso della Società, affermando che gli accertamenti compiuti dall’Olaf, quando vi sia motivo di dubitare dell’autenticità della documentazione relativa all’origine o alla provenienza della merce importata, per la loro formazione e per il valore di atti pubblici a essi attribuibile, hanno piena valenza probatoria nei procedimenti amministrativi e giudiziari. Essi, di conseguenza, possono essere posti a fondamento di un avviso di rettifica, spettando al contribuente, che ne contesti la legittimità, fornire la prova della sussistenza delle condizioni di applicabilità del regime agevolativo. Interpretando in senso rigoroso l’art. 9, comma 2, Reg. UE 1073 del 1999, che riconosce efficacia probatoria ai fatti accaduti in presenza degli ispettori Olaf, la Suprema Corte aveva inoltre ritenuto che la rettifica della Dogana potesse trovare giustificazione anche in atti diversi dalla relazione conclusiva, affermando l’assenza di un obbligo di allegazione di tali documenti ai provvedimenti impositivi qualora, in essi, ne siano riportati i tratti essenziali.

 

Le novità delle sentenze milanesi

Le sentenze in commento si discostano dall’indirizzo espresso dalla Suprema Corte e condividono l’orientamento che si sta consolidando nella giurisprudenza di merito, secondo cui le sole informative dell’Olaf non possono, di per sé, costituire piena prova, essendo indispensabile una circostanziata verifica di tutti gli elementi alla base della pretesa impositiva.

La non automatica condivisione dei dubbi espressi dall’Olaf in ordine alla correttezza delle operazioni è coerente con la recente disciplina europea dell’Organismo.

Secondo quanto specificamente previsto dall’art. 11, par. 2, Reg. UE 883 del 2013, infatti, gli elementi di prova raccolti nel corso delle indagini Olaf sono, ovviamente, utilizzabili nei procedimenti giudiziari civili, penali e amministrativi degli Stati membri; il rapporto conclusivo delle indagini, tuttavia, è dotato dello stesso valore dei rapporti redatti dalle autorità amministrative nazionali.

E invero, l’Olaf offre un importante supporto nella fase di acquisizione di dati e informazioni, potendo compiere missioni in Paesi esteri e operare attraverso i penetranti poteri riconosciutigli dalla normativa comunitaria, al fine di prevenire e contestare le frodi inerenti la riscossione dei dazi doganali, che, com’è noto, sono risorse proprie dell’Unione europea.

Tuttavia, ogni singolo Paese membro è investito, attraverso la propria Agenzia delle dogane, della piena titolarità dell’azione di accertamento e di recupero dei dazi e, in tale importante funzione, non è vincolato alle conclusioni raggiunte dall’Olaf.

È, infatti, la normativa comunitaria a prevedere che l’Agenzia delle dogane e i giudici hanno il potere di “valutare liberamente” le prove fornite dall’Olaf, poiché “spetta alle autorità competenti degli Stati membri o alle istituzioni, agli organi o organismi, a seconda dei casi, decidere che seguito dare alle indagini concluse, sulla base della relazione finale d’indagine redatta dall’Ufficio”.

Con le pronunce richiamate, la Commissione tributaria provinciale di Milano si allinea pertanto a quanto già affermato da altri giudici di merito in vicende analoghe alla presente, laddove è stato riconosciuto che l’Amministrazione nazionale non può limitarsi a recepire acriticamente le risultanze dell’Olaf, ma deve, al contrario, valutare tali elementi alla luce delle specifiche circostanze del caso concreto (Comm. trib. prov. La Spezia, 8 gennaio 2009, nn. 11 e 12; Comm. trib. prov. Como, sez. I, 19 febbraio 2014, n. 51, in Bancadati Fisconline ).

In un caso recentemente esaminato dalla Commissione tributaria regionale di Genova, l’Agenzia delle dogane aveva rettificato la dichiarazione di importazione di alcuni cavi di acciaio dalla Corea, sostenendo che la merce avesse in realtà origine cinese. Anche in tale circostanza, l’azione di recupero dei maggiori diritti era scaturita da un’informativa dell’Olaf, non allegata al provvedimento di rettifica, nella quale si sosteneva la falsità dei certificati di origine presentati dall’importatore in dogana.

Pur ritenendo non sussistente un difetto di motivazione, in quanto l’Amministrazione aveva ripercorso i contenuti fondamentali dell’atto richiamato nel provvedimento impositivo, la Commissione genovese ha rilevato la violazione del principio dell’onere della prova, in quanto le risultanze dell’Olaf non giustificavano, di per sé sole, la pretesa dell’Agenzia.

E invero, anche in tale occasione, il giudice tributario ha affermato che, da sole, le informative dell’Olaf non costituiscono una prova piena, non assurgendo a dichiarazioni incontrovertibili, direttamente correlate alle merci delle quali è stata contestata l’origine.

Nell’ipotesi di una contestazione sull’origine della merce, la Dogana ha infatti l’onere di dimostrare che i prodotti non sono stati realizzati nel Paese dichiarato dall’importatore, individuando, ad esempio, gli stabilimenti produttivi o il percorso della merce, attraverso i codici identificativi dei prodotti e dei container che li contenevano, con la conseguenza che, in assenza di elementi probatori univocamente riferibili all’operazione contestata, la rettifica dell’accertamento deve ritenersi infondata (Comm. trib. prov. Genova, sez. XIII, 23 settembre 2014, nn. 1753 e 1754, Bancadati Fisconline).

 

Allegazione dei rapporti: tra obbligo di motivazione e prova

Le sentenze dei giudici milanesi assumono interesse per i caratteri di novità nell’esplicitazione della necessità di allegare all’atto impositivo la documentazione dell’Olaf su cui si fonda la rettifica dell’accertamento, nel rispetto dell’art. 7 dello Statuto dei diritti del contribuente, nonché dell’art. 3 della l. 241 del 1990. Tali previsioni, com’è noto, rispondono all’esigenza di assicurare al destinatario di un atto che possa incidere negativamente sulla propria sfera giuridica un’adeguata motivazione.

Sul punto la Corte di Cassazione non è, però, eccessivamente rigorosa, in ossequio al principio secondo il quale occorre limitare il più possibile l’insorgenza di cause di invalidità o di inammissibilità processuali. La Suprema Corte ha così affermato che gli atti prodromici possono essere posti a fondamento del provvedimento impositivo emesso dall’autorità doganale, ancorché non siano materialmente allegati a quest’ultimo, se esso, in conformità all’art. 11, comma 5-bis, d.lgs. 374 del 1990, ne riporta comunque i tratti essenziali (in tal senso, Cass., 13 marzo 2013, n, 6238; Cass., sez. trib., 24 settembre 2008, n. 23985 e Cass., sez. trib. 28 maggio 2008, n. 13890, in Bancadati Fisconline).

Ciò nondimeno, secondo la Commissione tributaria milanese, nell’ipotesi in cui la decisione trovi la propria giustificazione in un altro atto della Pubblica Amministrazione (o di un organismo a essa assimilato), richiamato soltanto per sommi capi, quest’ultimo dovrebbe sempre essere allegato al provvedimento o, quanto meno, essere reso disponibile per il destinatario della decisione. E invero, poiché l’onere della prova grava sull’Ente impositore, compete a quest’ultimo assicurare che i documenti richiamati dal provvedimento impositivo (qualora il loro contenuto non sia riprodotto nel provvedimento stesso) siano conosciuti dal contribuente o da questi ricevuti, nel rispetto delle disposizioni dello Statuto del contribuente.

La conclusione raggiunta pare coerente con lo spirito della legge e con il principio di trasparenza dell’azione amministrativa: infatti, se le indagini prodromiche all’emissione di un atto di accertamento sono svolte da un’autorità o ente sovranazionale, la conoscibilità da parte del contribuente è decisamente compromessa.

Sara Armella

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